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关于《企业破产法（草案）》的几点意见

杨德明 2004-09-20

　　一、关于适用范围问题

　　《中华人民共和国企业破产法（草案）》（以下简称草案）将商业银行、保险公司等金融机构的破产作了特殊规定，即在基本适用草案的前提下，另由国务院制定关于上述金融机构破产的实施办法。其基本理由是这类机构的资产负债结构具有特殊性；破产涉及人数较多，关系社会稳定；启动破产程序须经监管部门批准等。
　　上述情况并不能成为金融机构单独制定破产程序的理由。其原因是：第一，尽管金融机构的资产负债同普通企业相比具有特殊性，但其债权人的权利与其他企业债权人的权利相比并无本质上的不同，因此，从平等法律原则的角度看，不能因此而为金融机构单独立法。第二，金融机构储蓄业务的债权人确实人数较多，简单地适用草案的破产原则，容易危及社会稳定。但是，针对商业银行发生信用危机可能危及存款人利益、保险公司发生支付危机可能危及受益人利益等情况，《商业银行法》和《保险法》已经规定了接管程序进行处理。如该金融机构存在恢复正常经营的可能，那么适用接管程序；如无恢复可能，则适用破产程序；如再由国务院制定另一套金融机构破产程序，则极易造成企业破产、最后国家“买单”的情况，不符合企业法人独立承担责任的法律原则。如果认为接管程序还不能保护个人类债权人的利益，则可在破产财产的分配顺序一节中规定金融机构的个人类债权优先受偿等内容。第三，银行业监督管理部门将逐渐在金融机构中推行信用评级体系，那些经营状况较差，风险程度较高的金融机构将逐渐失去部分个人类客户市场，将来破产的也大多是这类金融机构，引起的社会震荡不至于太大。第四，将金融机构完全纳入破产法的调整范围，有利于建立优胜劣汰的市场竞争机制，破除金融机构经营者的等靠观念，从长远看，有利于金融机构的发展。第五，由国务院另行制定金融机构破产办法，降低了金融机构适用破产程序的法律层级，容易造成适用法律上的冲突，不利于国家法律体系的统一。

　　二、关于破产原因规定中的语句逻辑性问题

　　草案第三条将“债务人不能清偿到期债务”和“资产不足以清偿全部债务”并列规定为引起破产的两种原因。但是从字面角度看，“债务人不能清偿到期债务”是从时间的角度列举债务人清偿债务的情况，从该语句的外延看，其可能包括债务人“资产不足以清偿全部债务”的情况，如果不加以解释和说明，很容易将该语句理解成递进式结构，造成法律解释上的混乱。因此，我们认为，将该规定修改为“债务人不能清偿到期债务，或者资产不足以清偿全部债务的……”，可能更为合适。

　　三、关于企业进入破产程序期间企业的诉讼主体地位问题

　　企业进入破产程序后，尽管企业的主体资格没有丧失，但企业的经营管理实际上处于停滞状态，再以企业的名义从事各种活动较为困难，而此时为保护企业的其他债权人及企业自身的权利，又需要一个法律允许的主体来应对企业的经营活动和诉讼活动，因此，申请破产期间，可否考虑赋予“债权人会议”或其他主体以经营主体和诉讼主体的法律地位，以弥补企业管理上的真空，保护各方当事人的合法权益。

　　四、关于别除权人权利的保护问题

　　在企业破产程序中，破产财产的别除权人的权利保护是一个很重要的问题。现实生活中出现过很多企业因破产而导致别除权人的权利被剥夺的问题，而造成该情况的主要原因是别除权人在破产时信息的不对称。因此，可否考虑在破产案件中规定“人民法院在受理破产申请后，应该在规定时间内通知别除权人”，以加强对别除权人权利的保护。

　　五、关于破产案件的可否上诉问题

　　从以往的经验看，地方保护是造成许多案件假破产的主要原因之一，而基层法院恰恰又是受到行政干预最多的法院层级。草案规定破产案件不能上诉，实际上是从某种意义上剥夺了债权人摆脱地方保护干预的机会。因此，法律规定破产案件可以上诉，更能有效地保护债权人的权利，保障社会公平的实现。建议在立法中规定，破产案件在程序上有明显瑕疵的，以及债务人恶意隐瞒或转移财产等情况的案件可以上诉。

金融时报 (2004年09月19日)